在我们这个时代，无论是在政治科学中还是在实际政治中，争论最多的一个问题都是，政府的职能和作用的适当界限在哪里。在其他时代，人们争论的问题是，政府应该如何组成，政府应根据什么原则和规则行使权力；现在的问题则是，政府的权力应伸展到哪些人类事物领域。当潮流汹涌地转向变革政府和法律，以改善人类的境况时，人们讨论这个问题的兴趣很可能将增加，而不是减少。一方面，­性­急的改革者认为控制政府要比控制民众的理智和意向来得容易、方便，因而常常倾向于过分扩大政府的权限；另一方面，统治者则常常并非为了公众的利益而­干­预人类事物，或在错误地理解公众利益的情况下­干­预人类事物，同时一些真诚希望改良的人也提出了许许多多轻率的建议，主张通过强制­性­的法规来实现那些本来只有通过舆论和辩论才能有效地实现的目标，在这种情况下，对政府­干­预本身，便很自然地滋长了一种抵触情绪，并滋长了一种倾向，主张尽量限制政府的活动范围。由­干­各国的历史各不相同（此处不必详细讨论这一点），过分扩大政府权限的倾向，无论在理论上还是在实践上，都主要盛行于欧洲大陆各国，而相反的倾向则至今仍在英国占统洽地位。

既然上述问题是原则­性­问题，我将在本编后面一章试着确定核问题的一般原理，在这样做以前，将首先考察政府在行使被普遍认为属于它的职能时所产生的影响。为此，必须先详细说明与政府这一概念密不可分的那些职能，或所有政府一向在行使而未遭到任何反对的那些职能；此类职能不同于那些是否应由政府行使尚有疑问的职能。前者可以称为必要的政府职能，后者可以称为可选择的政府职能。我们使用“任选”这个词，并不意味着，后一种政府职能是无关紧要的，政府行使不行使这些职能纯粹出­干­任意的选择；而只是意味着，政府并非必须行使这些职能，人们对于政府是否应行使这些职能可以有不同意见。

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